PERAN ADVOKAT PEMBELA KEPENTINGAN PUBLIK DI MK 

* Dimuat pada Kolom Khazanah, KONSTITUSI No. 85 – Edisi Maret 2014 (Hal 66-69)

Studi dan penelitian tentang Mahkamah Konstitusi (MK) terkait pengujian undang-undang seringkali menjadikan aktor atau obyek internal sebagai fokus di dalam kajiannya, misalnya tentang kewenangan atau putusan-putusan MK. Padahal, menurut para sarjana sosiologi hukum, untuk mengetahui apakah proses pengujian undang-undang telah berjalan secara efektif di tengah-tengah masyarakat, perlu juga dikaji mengenai faktor eksternalnya, yaitu para individu dan organisasi yang sering berinteraksi dengan MK dalam proses berperkara di persidangan.

Atas dasar itulah, Arjuna Dibley kemudian melakukan penelitian mengenai pengujian undang-undang di MK dengan titik analisa pada peran suatu kelompok masyarakat yang cukup penting dan aktif dalam berperkara di MK, yaitu public interest litigants (PIL). Di Indonesia, PIL seringkali juga disebut sebagai public interest lawyer atau pengacara pembela kepentingan publik. Mereka umumnya adalah para advokat yang memberikan pendampingan dan pelayanan hukum dengan berorientasi pada kepentingan publik.

Menurut Dibley, peran PIL di Indonesia penting untuk dikaji karena mereka memiliki kesempatan untuk meminta pengadilan memeriksa dan memutuskan berbagai hal yang menjadi keluhan atau keberatan publik secara luas. Terlebih lagi di negara yang baru beralih ke prinsip-prinsip demokrasi, perundang-undangan yang dibuat pada rezim sebelumnya, umumnya masih tetap diberlakukan. Sementara itu, para legislator atau birokrat yang ada masih belum terbiasa untuk menjunjung dan memperhatikan hak-hak konstitusional warga negaranya. Dengan adanya permohonan dari PIL maka setidaknya forum di MK dapat meminta pertanggungjawaban pemerintah dan DPR terhadap produk legislasi yang dihasilkannya.

Peran PIL juga tidak terlepas dari sejarah perkembangan pengujian undang-undang di Indonesia. Pada tahap awal periode reformasi, berbagai lembaga swadaya masyarakat dan pengacara publik saat itu ikut memengaruhi pemerintah untuk membentuk sistem pengujian undang-undang terhadap UUD 1945. Mereka juga melakukan lobbying kepada DPR agar badan hukum publik diberikan kedudukan hukum dalam berperkara di MK. Oleh karena itu, sejak MK didirikan pada 2003, PIL telah dan terus mengadvokasi berbagai perkara publik, termasuk atas dasar pertimbangan kebebasan berekspresi.

Perkara-perkara yang terkait dengan kebebasan berekspresi seringkali dirujuk oleh para peneliti dan organisasi internasional untuk mempelajari hukum dan politik di Indonesia. Misalnya, sejauhmana keberadaan MK dapat dimanfaatkan oleh publik untuk melindungi hak dan kebebasan berekspresi yang lebih baik. Akan tetapi, faktor-faktor yang memengaruhi PIL dalam mengajukan permohonan pengujian undang-undang ke hadapan MK belum pernah dikaji sama sekali. Dalam konteks inilah, Dibley mencoba untuk mengisi kekosongan kajian tersebut melalui penelitiannya.

Oleh karena lingkup dan peran PIL cukup luas dalam ranah kepentingan publik, maka Dibley memfokuskan penelitiannya hanya pada isu kebebasan berekspresi. Dirinya menganalisa empat perkara yang menarik perhatian publik luas di Indonesia, yaitu pencemaran nama baik dalam KUHP dan UU ITE, pengujian UU Pornografi, dan pengujian UU Kejaksaan terkait pelarangan buku. Metode yang digunakan dalam penelitiannya berupa kajian empiris dan kepustakaan. Wawancara terbuka dan tertutup dilakukan kepada para advokat pro-bono yang terlibat langsung dalam keempat kasus tersebut. Untuk menjaga obyektivitas, wawancara juga dilakukan terhadap para profesional hukum yang dinilai mampu mengobservasi peran PIL dalam proses berperkara di MK.

Perkembangan PIL di Indonesia

Konsep untuk menggunakan pengadilan untuk mengadvokasi kepentingan publik, pertama kali berkembang di Amerika Serikat pada periode Civil Rights movement. Sejak saat itu, keberadaan PIL meluas ke berbagai penjuru dunia, khususnya di negara-negara demokrasi yang baru terwujud. Faktor pesatnya perkembangan ini tidak terlepas dari arus globalisasi, di mana para advokat semakin terhubung antara negara satu dengan negara lain. Dengan terhubungnya para advokat tersebut maka persemaian gagasan, bantuan finansial, dan dukungan terhadap PIL, semakin mudah berkembang.

Sama halnya dengan yang terjadi di Indonesia. Pada masa pemerintahan orde baru, hak sipil dan politik seringkali dibatasi. Hadirnya reformasi konstitusi telah membawa perubahan dengan dibentuknya MK dan dimasukannya perlindungan hak asasi manusia (HAM) ke dalam UUD 1945, khususnya hak dan kebebasan berekspresi. Angin segar ini kemudian telah membawa lembaga swadaya masyarakat (LSM) dan para advokat, termasuk yang telah ada sejak masa Orde Baru, untuk dapat memanfaatkan pengadilan dan MK sebagai forum untuk melindungi kebebasan berekspresi.

Beberapa LSM yang aktif melakukan advokasi di ranah kebebasan berekspresi dan menjadi kajian di dalam penelitian yang dilakukan oleh Dibley ini, di antaranya, yaitu ELSAM, AJI, LBH Pers, LBH Masyarakat, Imparsial, Koalisi Bantuan Hukum dan HAM, LBH Jakarta, dan Institut Sejarah Sosial Indonesia.

Terjadinya reformasi juga mengakibatkan perubahan terhadap melunak aturan mengenai dukungan dan bantuan dana asing yang dapat diberikan kepada LSM, khususnya terkait agenda untuk mempromosikan HAM. Dengan demikian, PIL banyak memperoleh kemudahan dengan adanya hubungan yang kuat terhadap sumber pendanaan dan jaringan internasional. Hasil penelitian Dibley menunjukan bahwa kehadiran para pengacara publik Indonesia dalam konferensi internasional juga tidak terlepas dari dukungan finansial dari berbagai organisasi internasional. IFEX (International Federation and Journalists) dan Article 19 sebagai organisasi HAM internasional yang bergerak di bidang kebebasan berekspresi juga pernah memberikan dukungannya dengan membiayai para ahli dari Kanada dan Australia untuk menyampaikan keahliannya terkait dengan perkara pengujian undang-undang di MK.

Akses dan Keterbatasan PIL di MK

Kewenangan yang dimiliki oleh MK tidak saja sebatas membatalkan suatu ketentuan dalam UU, namun juga menyatakan konstitusional atau inkonstitusional bersyarat suatu UU (conditionally constitutional or unconstitutional). Hal inilah yang kemudian menjadi motivasi bagi PIL untuk berperkara di MK. Berdasarkan hasil penelitiannya, Dibley mengungkapkan bahwa walaupun permohonan pengujian undang-undang terkait dengan kebebasan berekspresi tidak banyak yang dikabulkan oleh MK, sebagaimana terlihat dalam diagram, namun PIL masih tetap akan menggunakan jalur konstitusional di MK untuk menggugat ketentuan UU. Alasannya, MK dianggap dapat menyediakan forum terbuka untuk menyuarakan keluhan dan keberatan publik agar dapat didengar dan dipertimbangkan oleh negara.

Diagram 1:

Diagram 2:

Selain itu, penelitian Dibley memperlihatkan bahwa pemeriksaan perkara di MK juga dapat berperan sebagai upaya pendidikan kewarganegaraan dan meningkatkan diskursus tentang HAM agar publik dan pembentuk undang-undang juga tergerak untuk mempelajari perkembangan HAM. Menurut PIL, forum MK biasanya digunakan sebagai langkah terakhir untuk mengampanyekan kebijakan publik yang lebih luas. Sebagai contoh, AJI dan berbagai organisasi lainnya aktif dalam melakukan pendekatan kepada DPR untuk mengubah atau tidak mengesahkan pasal pencemaran nama baik dalam UU ITE pada saat perumusannya. Namun ketika upaya tersebut gagal maka PIL mengajukan gugatannya ke hadapan MK.

Kemudahaan PIL dalam berperkara di MK juga dikarenakan adanya ketentuan di dalam UU MK yang memberikan kedudukan hukum (legal standing) kepada perseorangan WNI atau badan hukum publik. MK juga telah memperluas syarat tentang kerugian konstitusional yang tidak hanya terbatas diderita langsung oleh pemohon, namun juga bagi mereka yang terkena dampak tidak langsung dari ketentuan UU yang digugat. Sebagai contoh, MK telah memberikan kedudukan hukum kepada LSM dalam pengujian UU ITE dan UU Pornografi dengan menyatakan bahwa UU yang sedang digugat dapat memberikan dampak kepada para anggotanya yang mereka wakili

Walaupun UU MK tidak memperbolehkan diajukannya permohonan pengujian UU yang sama untuk kedua kalinya, namun Peraturan MK justru membuka ruang untuk diperiksanya kembali ketentuan UU yang pernah diuji sebelumnya. Dengan catatan, permohonan yang baru harus menggunakan batu uji dan alasan konstitusional yang berbeda. Berdasarkan hasil wawancara Dibley, PIL juga telah mempersiapkan rencana untuk menguji kembali beberapa UU yang sebelumnya pernah ditolak oleh MK dengan menggunakan argumentasi konstitusional yang lain.

Terlepas dari mudahnya aksesibilitas PIL dalam berperkara di MK, Dibley menyimpulkan adanya beberapa keterbatasan PIL dalam melakukan upaya advokasinya di MK. Pertama, yuridiksi MK yang hanya terbatas pada pengujian undang-undang tidak membuka ruang yang optimal bagi PIL dalam melakukan pembelaan terhadap kepentingan publik. Padahal berdasarkan pengalaman PIL selama ini, ketentuan yang membatasi kebebasan berekspresi seringkali juga tertuang di dalam peraturan perundang-undangan di bawah UU, khususnya di dalam Peraturan Daerah (Perda).

Kedua, ketentuan di dalam UU MK yang menyatakan putusan MK memiliki akibat hukum yang bersifat prospektif, terkadang tidak dapat mengembalikan kerugian konstitusional yang telah diderita oleh para pemohon. Dalam konteks perkara kebebasan berekspresi, misalnya, meskipun ketentuan pelarangan buku telah dinyatakan inkonstitusional di tahun 2010, namun secara hukum pelarangan buku yang dikeluarkan terhadap buku-buku pada tahun sebelumnya masih dianggap tetap berlaku.

Ketiga, berdasarkan putusan-putusan MK, gerak advokasi PIL juga terbatas karena MK hanya memeriksa perkara yang memiliki unsur keluhan umum (generalised grievance), dan bukan keluhan spesifik (specific grievance). Artinya, PIL tidak dapat menggunakan MK secara optimal sebagai tempat untuk mencari keadilan bagi kasus-kasus pelanggaran hak konstitusional yang diderita secara perorangan.

Persepsi PIL terhadap MK

Sebelum mengajukan pengujian undang-undang, biasanya PIL menghabiskan waktu yang cukup lama untuk mempersiapkan permohonannya. Alasannya, mereka tidak ingin usahanya kandas dan sia-sia apabila tidak mempersiapkan argumentasi permohonan yang layak dan mencukupi. Sebagai contoh, untuk permohonan pengujian UU Kejaksaan terkait pelarangan buku dibutuhkan waktu sekitar tiga bulan, sedangkan untuk pengujian UU Pornografi diperlukan waktu sekitar enam bulan.

Menurut Dibley, sebagian besar PIL menerapkan pandangan realis dalam melihat proses pembuatan putusan di MK, di mana mereka berasumsi bahwa Hakim MK akan mempertimbangkan respons sosial dan politik ketika membuat putusannya. Bahkan dalam wawancaranya, salah satu advokat dari Imparsial berspekulasi bahwa kadangkala Hakim MK sebenarnya telah memiliki gagasan bagaimana dirinya akan memutus suatu perkara. Ketika Hakim MK diberikan berbagai fakta hukum, mereka cukup mencocokan fakta-fakta yang sesuai dengan gagasannya tersebut, mesikpun seringkali tidak didukung dengan argumentasi yang jelas. Pandangan serupa juga disampaikan oleh seorang advokat dari LBHM yang mengasumsikan bahwa dalam beberapa perkara, MK membuat putusannya yang cenderung mempertimbangkan implikasi politik, ketimbang fokus dalam memberikan argumentasi hukum yang jelas.

Oleh karenanya, PIL di Indonesia juga menerapkan strategi berbeda ketika mengajukan perkara, yaitu selain mempersiapkan argumentasi hukum yang kuat dalam pemeriksaan di persidangan, mereka juga mempertimbangkan bahwa kondisi di luar persidangan dapat mendukung permohonan yang sedang diajukan. Mereka tidak akan mengajukan permohonan pengujian undang-undang jika ketentuan yang akan diuji tidak menimbulkan kritik dan perhatian besar dari publik. Sebagai contoh, advokat dari LBH Pers sedikit menyesal karena saat menguji UU ITE tidak menunggu berkembangnya kontroversi publik yang terjadi terhadap kasus Prita Mulyani, di mana setelah putusan MK dijatuhkan, kasus pemidanaan Prita Mulyani oleh pengadilan umum mendapatkan perhatian besar dan kritik sangat tajam dari masyarakat.

Dibley juga menggambarkan adanya kekhawatiran dari seorang advokat ELSAM yang memerhatikan posisi politik dan kepentingan personal dari Hakim Konstitusi yang akan menguji undang-undang yang bersifat kontroversial. Spekulasi yang disampaikan yakni apabila permohonannya dikabulkan maka besar kemungkinan akan dapat memengaruhi kepentingan dari Ketua MK pasca berakhirnya masa jabatan. Sebab itu, advokat yang bersangkutan lebih memilih untuk mempertimbangkan waktu yang tepat dalam mengajukan permohonannya.

Dalam berperkara di MK, hasil penelitian Dibley menunjukan bahwa PIL juga membatasi dirinya dengan cara menelaah yurisprudensi yang pernah dikeluarkan oleh MK melalui putusan-putusannya. Mereka umumnya mengasumsikan bahwa putusan yang akan dijatuhkan akan mengikuti pola-pola putusan dalam perkara sejenis yang pernah dikeluarkan. Permasalahannya, menurut Dibley, MK tidak memiliki kewajiban atau terikat untuk mengikuti putusan-putusan sebelumnya. Kecenderungan untuk mengikuti putusan sebelumnya memang terlihat. Namun dalam beberapa perkara, MK sama sekali  tidak mengikuti putusan sebelumnya. Alasan ini menjadi salah satu pertimbangan yang menyebabkan PIL beberapa kali mengurungkan niatnya untuk mengajukan permohonan, walaupun sebenarnya telah memiliki basis hukum.

Kesimpulan

Berdasarkan hasil kajiannya tersebut, Arjuna Dibley sampai pada kesimpulan mengenai adanya tiga faktor utama di balik advokasi kebebasan berekspresi oleh PIL di hadapan MK. Pertama, terjadinya reformasi konstitusi yang cukup dramatis memberikan kesempatan kepada para advokat di Indonesia untuk memanfaatkan pengadilan guna menguji konsistensi undang-undang terhadap hak kebebasan berekspresi yang dijamin oleh UUD 1945. Terbukanya alam demokrasi pasca reformasi juga membawa perubahan, di mana telah lahir berbagai LSM di berbagai bidang dan pergerakan PIL menjadi lebih mudah dalam menarik dukungan dan bantuan dana dari luar negeri guna menjalankan pendampingan ataupun pembelaannya.

Kedua, secara institusional MK memberikan peluang dan akses yang cukup mudah bagi PIL, khususnya terkait kedudukan hukum untuk mengajukan perkara pengujian undang-undang. Akan tetapi, kewenangan MK yang terbatas dalam menguji konstitusionalitas UU dan putusan yang bersifat prospektif, mengakibatkan timbulnya keterbatasan bagi PIL dalam melakukan advokasinya.

Ketiga, PIL juga mengatur dan membatasi dirinya sendiri dalam mengajukan permohonan pengujian undang-undang ke MK berdasarkan persepsi mereka mengenai bagaimana MK menjalankan fungsi dan kewenangan pengujian konstitusionalitasnya. Sebagai konsekuensi dari perspektif realis yang digunakan ini maka PIL membuat pilihan tentang kapan dan bagaimana strategi dalam mengajukan permohonan. PIL akan menggunakan basis hukum sekaligus mempertimbangkan faktor-faktor politik yang dapat memengaruhi permohonannya. Persepsi ini menurut Dibley merupakan praktik yang umum dijumpai di berbagai belahan negara dunia.

Temuan yang diperoleh oleh Dibley dalam penelitiannya juga memperlihatkan beberapa hal yang dapat memengaruhi eksistensi PIL dalam berperkara di MK. Kemudahan aksesibilitas yang diterima oleh PIL dalam berperkara di MK perlu lebih dijamin, tidak saja berdasarkan putusan yang tidak mengikat, namun juga dapat dipertimbangkan untuk dimasukkan ke dalam UU MK atau bahkan UUD 1945.

Dibley juga menggarisbawahi, agar tidak terdapat persepsi dan asumsi dari PIL yang memandang putusan MK bernuansa politis, maka pertimbangan-pertimbangan hukum dalam pengambilan putusan perlu lebih diperjelas dan diperkuat lagi ke depannya. Dalam konteks pembuatan putusan MK, Dibley menemukan adanya peningkatan kecenderungan untuk menggunakan pertimbangan hukum dalam perkara serupa yang pernah diputuskan sebelumnya. Akan tetapi, tidak ada ketentuan ataupun jaminan bahwa MK akan menggunakan putusan sebelumnya dalam memutuskan perkara yang sedang diperiksa pada saat ini atau di masa mendatang.

Untuk itu, Dibley menyarankan agar terdapat konsistensi terhadap putusan yang akan dikeluarkan di masa mendatang, perlu dibuat ‘Jurisprudence Series’ yang dapat diakses langsung oleh para Hakim dan publik, baik untuk menyusun permohonan maupun pembuatan putusan dalam pengujian undang-undang. Apabila ketidakjelasan dan ketiadaan terhadap hal-hal di atas terus berlanjut, Dibley melihat akan terjadi turunnya tingkat kepercayaan publik tehadap MK sebagai forum terbuka yang berfungsi untuk melindungi hak konstitusional yang terlanggar.

***

Kolom “Khazanah” merupakan rubrik yang menguraikan hasil penelitian ataupun kajian ilmiah yang dilakukan oleh para peneliti di luar Indonesia terkait dengan tema konstitusi. Rubrik ini dimaksudkan untuk mengetahui berbagai pandangan dan perspektif akademis yang berkembang di luar Indonesia terhadap keberadaan Mahkamah Konstitusi ataupun pelaksanaan sistem Konstitusi di Indonesia. Tulisan ini juga ditujukan sebagai materi literature review yang dapat digunakan oleh para mahasiswa, peneliti, ataupun para praktisi hukum konstitusi sebagai bahan referensi akademis ataupun studi lanjutan. Rubrik ini diasuh oleh Pan Mohamad Faiz, Peneliti di Mahkamah Konstitusi yang kini tengah menempuh program PhD di bidang Hukum Tata Negara dan menjadi Peneliti pada Center for International, Public and Comparative Law (CPICL) di School of Law, University of Queensland, Australia.