PRAGMATISME PUTUSAN PEMILUKADA DI MAHKAMAH KONSTITUSI 

* Dimuat pada Kolom Khazanah, KONSTITUSI No. 84 – Edisi Februari 2014 (Hal 74-77)

Penyelesaian sengketa Pemilu Kepala Daerah (Pemilukada) di Mahkamah Konstitusi belakangan ini kerap menjadi tema hangat dalam berbagai penelitian di Indonesia. Mulai dari hukum acara pemeriksaannya yang khusus, perkembangan variasi dan model putusan, hingga implikasi putusan Pemilukada, telah menjadi isu sentral dalam kajian ketatanegaraan kontemporer. Perihal Pemilukada rupanya tidak saja menarik bagi para akademisi Indonesia, namun juga para pemerhati hukum dari negara lain.

Salah satu dari sekian banyak peneliti hukum berkewarganegaraan asing (Indonesianist) yang menaruh perhatiannya secara khusus terhadap MK  adalah Simon Butt, Associate Professor dari Sydney Law School, Australia. Belum lama ini, Simon merampungkan hasil penelitiannya terkait putusan sengketa Pemilukada di MK. Hasil penelitiannya tersebut diuraikan ke dalam 3 (tiga) bagian.

Pertama, penelitiannya diawali dengan menggali asal usul dan perkembangan yurisprudensi MK dalam sengketa Pemilukada. Dalam bagian ini, Simon mengulas mulai dari sengketa Pemilu Kepala Daerah di Depok, peralihan kewenangan dari MA ke MK, hingga analisa terhadap Putusan MK di dalam kasus Pemilukada Jawa Timur. Kedua, penelitian ini menguraikan prinsip-prinsip yang berkembang dan digunakan dalam penanganan sengketa Pemilukada dengan basis ‘terstruktur, sistematis, dan masif’. Ketiga, analisa kritis dilakukan terhadap pembuatan putusan Pemilukada di berbagai perkara dengan fokus pada formula dan aplikasi uji pembuktiannya.

Sebagai metodologi penelitian, Simon menganalisa 46 Putusan Pemilukada di MK mulai dari 2008 hingga awal 2012. Untuk kepentingan kajian, dirinya memfokuskan analisa terhadap perkara-perkara Pemilukada yang memiliki banyak kasus pelanggaran, sehingga memberikan justifikasi bagi MK untuk memerintahkan dilakukannya penghitungan suara ulang (recount) atau pemungutan suara ulang (revote). Penelitian yang dilakukannya tersebut bertujuan untuk memberikan catatan dan kritik konstruktif terhadap pembuatan putusan dalam sengketa Pemilukada di MK.

PELANGGARAN PEMILUKADA

Secara umum, hasil pemetaan dan statistik sengketa Pemilukada yang ditangani oleh MK digambarkan oleh Simon sebagaimana termuat di dalam Diagram 1.

Sementara itu, berdasarkan hasil studi terhadap 46 Putusan Pemilukada, Simon mengelompokan pelanggaran Pemilukada menjadi delapan jenis, yaitu: (1) Pencalonan kandidat; (2) money politics; (3) Pelanggaran KPU atau Panwaslu; (4) Intimidasi; (5) Akurasi penghitungan suara; (6) Mobilisasi masa; (7) Penghitungan suara berulang; dan (8) Netralitas penyelenggara negara atau politisasi birokrasi.

Praktik terhadap empat jenis pelanggaran Pemilukada terbanyak, di luar akurasi penghitungan suara sebagaimana diperlihatkan di dalam Diagram 2, akan diuraikan di bawah ini:

1. Money Politics atau Vote Buying

Berdasarkan Diagaram 2, pelanggaran yang paling banyak dituduhkan oleh para pemohon dalam sidang sengketa Pemilukada di MK adalah politik uang (money politics) atau istilah lainnya adalah pembelian suara (vote buying). Menurut Simon, MK sendiri mendefinisikan politik uang masih dalam arti luas. Menurut Laporan Akhir Eksaminasi Putusan MK, politik uang dipahami secara umum manakala para kandidat, tim sukses, atau simpatisan memberikan atau menjanjikan uang, barang, atau jasa, kepada para pemilih atau penyelenggara Pemilu, birokrasi atau pihak keamanan, dengan maksud untuk memengaruhi para pemilih atau partai lain sehingga mereka memilih pasangan kandidat. Praktik politik uang tersebut telah menjadi salah satu alasan utama bagi MK untuk memerintahkan pemungutan suara ulang, misalnya dalam sengketa Pemilukada di Tanjung Balai dan Mandailing Natal.

2. Politisasi Birokrasi

Dalam banyak kasus, politik uang hampir selalu bersinggungan juga dengan jenis pelanggaran politisasi birokrasi. Menurut Simon, politisasi birokrasi tersebut umumnya dilakukan oleh pasangan kandidat petahana (incumbent) agar dapat terpilih kembali, misalnya Kepala Daerah, Wakil Kepala Daerah, Sekretaris Daerah, ataupun anggota keluarganya. Praktik politisasi birokrasi dapat terjadi melalui penyampaian pidato kampanye pada saat rapat resmi atau peluncuran program pemerintah, penggiringan pegawai negeri untuk  mendukung pasangan kandidat, perintah kepada pejabat pemerintah daerah, kepala desa, kepala kecamatan, dan para guru untuk memasang alat peraga kampanye, serta penggunaan fasilitas pemeirntah untuk melakukan koordinasi kampanye.

Politisasi birokrasi digunakan juga dengan cara memberikan ancaman pemindahtugasan atau pemecatan para pejabat dan pegawai negeri yang tidak mau memberikan dukungan kepada  mereka. Pasangan petahana juga memanfaatkan program pemerintah atau anggaran yang mirip dengan praktik politik uang. Hal yang membedakannya adalah program dan anggaran tersebut seakan-akan diberikan secara legal di luar masa kampanye atau umumnya terjadi pada saat masa tenang sebelum hari pemungutan suara

3. Pelanggaran oleh KPU

MK juga tidak jarang memerintahkan pemungutan atau penghitungan suara ulang akibat terjadinya pelanggaran yang dilakukan oleh KPU. Pelanggaran ini terjadi karena KPU dengan sengaja membiarkan atau ‘bermain-main’ dengan pelaksanaan teknis Pemilukada yang mengakibatkan tidak diterimanya surat undangan memilih, tertundanya pengiriman kertas suara, pembukaan kotak suara tanpa dihadiri saksi pasangan calon, penghitungan kertas suara yang tidak sah, dan adanya perbedaan perolehan suara dari mulai tingkat TPS. Pelanggaran lain yang sering terjadi disebabkan karena anggota KPU terbukti mendukung kemenangan dari salah satu pasangan calon.

4. Pencalonan Kandidat

Simon membagi dua jenis pelanggaran yang terkait dengan pencalonan kandidat, yaitu ketika tindakan KPU meloloskan kandidat yang tidak memenuhi persyaratan dan tindakan KPU yang menghalangi kandidat untuk menjadi pasangan calon padahal telah memenuhi syarat. Menurut MK, pelanggaran demikian sangat berbahaya bagi perkembangan demokrasi di Indonesia. Pelanggaran ini misalnya terjadi pada sengketa Pemilukada Bengkulu Selatan dan Tebing Tinggi.

Permasalahan terhadap pencalonan kandidat juga kerap terjadi ketika KPU gagal melakukan verifikasi partai politik pendukung kandidat, karena lebih dari satu pasangan calon mengklaim telah mendapat dukungan dari satu partai politik yang sama. Selain itu, terdapat juga kasus di mana koalisi partai politik pendukung pasangan calon tiba-tiba mencabut dukungannya di tengah proses Pemilukada, sehingga persyaratan 15% suara dari partai pendukung menjadi tidak terpenuhi.

KRITIK TERHADAP PEMBUATAN PUTUSAN

Berdasarkan penelusuran dan evaluasinya terhadap berbagai putusan Pemilukada, Simon Butt memberikan setidaknya 6 (enam) catatan mengenai pembuatan putusan dalam sengketa Pemilukada.  

1. Formulasi dan aplikasi TSM

Sebagaimana termuat dalam Putusan Pemilukada Jawa Timur, MK tidak lagi membatasi diri sekedar memeriksa pelanggaran secara matematis saja, namun juga akan memeriksa pelanggaran yang ‘terstruktur, sistematis, dan masif’ (TSM) yang dapat memengaruhi jumlah suara pasangan kandidat. MK juga memutuskan untuk dapat memerintahkan pemungutan dan penghitungan suara ulang jika prasyarat TSM tersebut terbukti. Sebaliknya, MK tidak akan mengabulkan permohonan jika pelanggaran yang terjadi bersifat insidental, perseorangan, dan sporadis.

Dalam konteks ini, Simon mengkritisi tidak adanya satu definisi yang komprehensif terhadap masing-masing frasa dari terstruktur, sistematis, dan masif. Dari hasil temuannya, MK terkadang dinilai inkonsisten dalam memberikan kerangka formulasi tersebut. Misalnya dalam sengketa Pemilukada Tapanuli, MK memutuskan berdasarkan pelanggaran yang ‘serius, signifikan, dan terstruktur’.

Dalam beberapa putusan terpisah, MK memang telah memberikan petunjuk mengenai apa yang dimaksud dengan terstruktur, sistematis, atau masif. Namun penggunaan masing-masing definisi tersebut tidak selalu sama saat digunakan dalam beberapa putusan lainnya. Simon juga mengkritisi penggunaan kata “dan” sebagai makna komulatif dalam frasa terstruktur, sistematis, dan masif. Sebab, banyak putusan MK yang memerintahkan pemungutan atau penghitungan suara ulang hanya disebabkan adanya pelanggaran yang sistematis dan terstruktur saja, tetapi tidak terdapat unsur masif. Menurutnya, akan lebih tepat jika digunakan formulasi ‘sistematis dan terstruktur’ atau ‘masif dan terstruktur’, sehingga dapat digunakan sesuai dengan sengketa yang diadili.

2. Ruang lingkup pelanggaran

Dengan menggunakan batu uji terstruktur, sistematis, dan masif, menurut Simon, secara alamiah MK harus dapat mengukur secara pasti ruang lingkup pelanggaran dan efek yang terjadi. Dalam kasus money politics, seperti misalnya dalam kasus Konawe Selatan, prasyarat “masif” menjadi tidak menentu ketika di dalam putusannya MK menyimpulkan telah terjadi money politics namun tidak dapat menilai berapa banyak uang yang dibayar atau diterima, berapa orang jumlah penerimanya, dan apakah penerima uang kemudian memilih kandidat tertentu. Dalam kondisi yang serupa di perkara lain, kritik Simon, MK sebaliknya dengan mudah mengatakan bahwa pelanggaran money politics yang terjadi hanyalah bersifat insidental, perseorangan, sporadis, dan tidak dapat ditaksir implikasinya bagi perubahan perolehan suara pasangan calon.

Dalam beberapa kasus juga ditemukan adanya pasangan calon yang menggunakan kalimat-kalimat bernuansa kampanye saat memberikan pidato di dalam pertemuan pemerintah. Pelanggaran seperti ini umumnya dikategorikan dalam pelanggaran yang ‘terstruktur’. Namun dalam pertimbangannya, menurut Simon, MK kadang kala tidak dapat menentukan berapa banyak orang yang hadir dalam pertemuan itu atau memperoleh fakta berapa orang yang memilih karena faktor penyampaian pidato tersebut. Oleh karenanya, tanpa adanya standarisasi definisi dan ruang lingkup yang sama maka menjadi tidak mungkin atau setidaknya sulit bagi MK dalam menentukan sejauhmana sebenarnya efek atau dampak faktual dari pelanggaran yang ada.

3. Alat bukti sengketa Pemilukada

Dalam banyak perkara yang dianalisanya, Simon memberikan tiga catatan terhadap penggunaan alat bukti oleh MK yang dinilai cukup problematik. Pertama, MK sangat bergantung pada alat bukti yang diajukan, khususnya keterangan para saksi. Dalam prosesnya, MK dinilai kurang terlalu mendalami keterangan para saksi yang diragukan kepercayaannya.

Kedua, menurut pandangan Simon, MK kadangkala memutuskan dilakukannya pemungutan atau penghitungan suara ulang dengan basis yang lemah atau setidaknya tanpa alat bukti yang spesifik. Ketiga, MK nampak menyederhanakan proses pembuktian ketika tidak adanya alat bukti bantahan yang dapat dihadirkan di pengadilan. Dalam beberapa kasus, pihak tergugat atau pihak terkait merasa tidak memperoleh kesempatan untuk melakukan sanggahan terhadap alat bukti yang diajukan oleh pemohon, sehingga dalil permohonannya dianggap benar.

4. Pendekatan terhadap alat bukti

Untuk sengketa Pemilukada yang tidak memiliki alat bukti surat atau dokumen yang relevan maka umumnya para pihak menggantungkan pembuktiannya kepada kesaksian dari warga atau pejabat berwenang yang mengklaim telah melihat langsung terjadinya pelanggaran atau mengakui ikut terlibat dalam pelanggaran tersebut. Dengan adanya kecenderungan pentingnya keterangan saksi-saksi dalam putusan MK, maka tidak jarang para pihak yang berperkara membawa begitu banyak saksi untuk mendukung dalil-dalilnya. Misalnya, dalam sengketa Pemilukada Merauke dihadirkan 58 saksi yang diterbangkan ke Jakarta untuk memberi kesaksian secara langusng di hadapan sidang.

Keterangan yang diberikan para saksi dalam konteks Pemilukada di Indonesia menurut Simon sangatlah rentan, di mana money politics sangat mungkin ikut bermain dalam membayar kesaksian untuk mendukung salah satu pasangan calon. Dari proses persidangan Pemilukada selama ini, Simon melihat bahwa MK belum banyak melakukan langkah untuk mengatasi permasalahan mengenai kredibilitas para saksi yang diragukan keterangannya. Dirinya menyarankan agar dikembangkan pedoman secara sistematis terhadap prinsip-prinsip dan praktik yang dapat membantu para Hakim untuk menentukan apakah suatu keterangan saksi yang disampaikan bisa dipercayai atau tidak, sehingga benar-benar dapat digunakan untuk menentukan ada-tidaknya pelanggaran.

Ketiadaan prinsip ini dicontohkan oleh Simon dalam putusan sengketa Pemilukada Gorontalo yang menyatakan bahwa beberapa saksi yang menyampaikan keterangannya oleh MK dinilai sejak awal tidak ‘jujur’. Alasannya, para saksi tersebut mengakui telah menerima uang, tetapi kemudian mereka tidak memilih pasangan kandidat yang memberikan uang tersebut.

5. Alat bukti yang tidak spesifik

Catatan selanjutnya yang disampaikan oleh Simon terletak pada tidak dijelaskannya alat bukti yang spesifik di dalam beberapa pertimbangan hukum guna menunjang putusannya. Sebagai contoh, dalam sengketa Pemilukada Merauke, baik pihak pemohon maupun pihak terkait sama-sama mendalilkan adanya  ‘serangan fajar’ yang dilakukan oleh pasangan kandidat lainnya. Berdasarkan hasil pemeriksaan, MK memutuskan bahwa pihak terkait dinilai terbukti melakukan pelanggaran tersebut. Akan tetapi, MK tidak menyebutkan secara pasti dan spesifik alat bukti mana saja yang mendukung kesimpulan pemeriksaannya tersebut, sama halnya dengan pihak pemohon yang tidak menyebutkan secara spesifik alat bukti pendukungnya di dalam persidangan.

6. Akan terbukti kecuali dibantah

Dalam beberapa kasus, Simon menilai bahwa MK sangat mempertimbangkan bukti-bukti yang diajukan oleh pemohon. Apabila pihak termohon atau pihak terkait pemenang Pemilukada tidak melakukan sanggahan terhadap bukti tersebut, maka MK dapat menyatakan permohonan telah terbukti, terlepas dari alat bukti yang diajukannya. Dengan kata lain, MK ibarat berperan sebagai wasit yang menentukan dalil atau alat bukti siapa yang lebih kuat, tanpa secara aktif mencari perbandingan atau bantahannya.

Mekanisme seperti ini akan menimbulkan permasalahan ketika pihak termohon atau pihak terkait tidak memperoleh kesempatan untuk menyanggah bukti yang diajukan oleh pemohon. Kondisi problematik seperti ini misalnya terjadi dalam sengketa Pemilukada Jawa Timur, di mana pada tahap penyerahan kesimpulan pasca selesainya seluruh sidang pembuktian, pemohon mengajukan bukti penting kepada MK berupa kontrak politik yang telah disahkan di hadapan notaris. Bukti tertulis ini tidak pernah disampaikan di dalam persidangan dan juga tidak tercatat dalam transkrip tertulis persidangan, sehingga pihak lainnya sama sekali tidak mengetahui dan tidak memiliki kesempatan untuk  memberikan bantahan secara terbuka.

KESIMPULAN

Dalam putusan bersejarahnya melalui Pemilukada Jawa Timur, Simon sepakat bahwa MK telah memberikan argumentasi konstitusional yang baik dan jauh ke depan. MK tidak sebatas memeriksa penghitungan suara saja, namun juga memeriksa pelanggaran lain yang dapat berujung pada pemungutan dan penghitungan suara ulang. Namun demikian, Simon menilai bahwa formulasi terstruktur, sistematis, dan masif terkadang belum dijalankan secara konsisten antara satu perkara dengan perkara lainnya.

Dalam banyak perkara, MK juga jarang menguji secara mendalam kredibilitas para saksi pendukung pasangan calon, di mana kemungkinan besar kesaksian yang diberikan tersebut tidaklah netral. Tidak sedikit juga MK mengabulkan permohonan berdasarkan bukti yang samar dan tidak spesifik atau karena sekedar ketiadaan alat bukti sanggahan dari pihak lain. Singkatnya, menurut Simon, MK telah berhasil memperluas kewenangannya dalam sengketa Pemilukada, namun belum optimal menjalankan pertanggungjawaban terhadap dalil dan pertimbangan hukumnya secara baik dan komprehensif.

Walaupun penilaian Simon Butt terhadap pembuatan Putusan MK dalam sengketa Pemilukada tidak terlalu baik, namun dirinya juga mengakui bahwa tidak adil juga apabila berbagai kesulitan yang dihadapi MK tidak diuraikan. Dalam menyelesaikan sengketa Pemilukada, MK berada dalam tekanan waktu yang cukup singkat. Hanya dengan sembilan Hakim, MK harus menyelesaikan lebih dari 100 sengketa Pemilukada setiap tahunnya dengan batas waktu penyelesaian perkara tidak lebih dari 14 (empat belas) hari kerja. Apalagi, pemeriksaan sengketa Pemilukada bersamaan juga dengan puluhan kasus yang tidak kalah rumitnya di ranah pengujian undang-undang.

Dalam konteks ini, Simon secara tidak langsung memahami bahwa singkatnya waktu penyelesaian sengketa dan keterbatasan sumber daya manusia di MK menyebabkan bahwa tugas menentukan ruang lingkup pelanggaran dan menganalisa berbagai alat bukti secara mendalam untuk setiap kasus menjadi sangat sulit.

***

Judul Penelitian: Indonesian Constitutional Court Decisions in Regional Head Electoral Disputes

Penulis                : Simon Butt

Sumber               : Center for Democratic Institutions (CDI) Policy Papers on Political Governance

Tahun                 : 2013