Pendekatan Mahkamah Konstitusi terhadap Hak EKOSOB


PENDEKATAN MAHKAMAH KONSTITUSI TERHADAP HAK EKOSOB

* Dimuat pada Kolom Khazanah, KONSTITUSI No. 88 – Edisi Juni 2014 (Hal 74-77)

Majalah_81_Majalah Edisi Juni 2014 _Page_01Amandemen UUD 1945 yang dilakukan dalam empat tahapan pada 1999 sampai dengan 2002 telah banyak mengubah substansi dari UUD 1945 yang asli. Salah satu perubahan fundamental yang terjadi adalah pemuatan atas jaminan hak-hak asasi manusia ke dalam UUD 1945 yang sebagian besar diadopsi dari Universal Declaration of Human Rights (UDHR). Jaminan hak-hak sipil dan politik (Sipol) di dalam UUD 1945 berkesesuaian dengan International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), seperti hak untuk hidup, hak menyatakan pendapat, hak untuk tidak disiksa, hak atas perlindungan hukum yang adil, dan sebagainya. Sementara itu, hak-hak ekonomi, sosial, dan budaya (Ekosob) di dalam UUD 1945 sejalan dengan International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), misalnya hak untuk bekerja, hak untuk memperoleh kesehatan, hak untuk mengenyam pendidikan, dan hak untuk penghidupan yang layak.

Walaupun terdapat jaminan hak Ekosob bagi warga negaranya, Indonesia sebagai salah satu negara berkembang memiliki banyak tantangan dan hambatan dalam pemenuhan hak-hak tersebut. Misalnya, masih tingginya tingkat kemiskinan, rendahnya tingkat pendidikan, dan minimnya akses air bersih bagi penduduk. Salah satu upaya yang dilakukan oleh pelaku amandemen UUD 1945 guna melindungi hak konstitusional warga negara adalah dengan dibentuknya Mahkamah Konstitusi (MK). Pemberian kewenangan pengujian undang-undang (judicial review) terhadap MK diharapkan menjadi salah satu mekanisme untuk pemenuhan hak-hak Ekosob.

Pertanyaannya, bagaimana MK sebagai suatu pengadilan dapat mendorong terjadinya pemenuhan atas hak-hak Ekosob bagi warga negara Indonesia? Pertanyaan ini berusaha dijawab oleh Philippa Venning dalam “Determination of Economic, Social and Cultural Rights by the Indonesian Constitutional Court” (2008) yang dimuat pada Australian Journal of Asian Law. Tulisan ini akan menguraikan hasil evaluasi yang dilakukan Philippa terhadap tiga pendekatan mengenai pertimbangan yudisial atas hak-hak Ekosob di negara berkembang. Selanjutnya, pendekatan tersebut akan digunakan sebagai kategori kemungkinan pendekatan yang ditempuh oleh MK Indonesia melalui studi kasus Pengujian Undang-Undang Ketenagalistrikan dan Sumber Daya Air (SDA).

Tiga Pendekatan Yudisial

Dengan menggunakan pendekatan yang dibuat oleh Tushnet (2002), Philippa mengategorikan pendekatan terhadap pertimbangan yudisial atas hak-hak Ekosob ke dalam tiga model, yaitu: judicially enforceable rights; non-justiciable policy guidelines; dan judicial review of the reasonableness of government policy-making. Masing-masing pendekatan tersebut dijelaskan sebagai berikut.

  1. Judicially Enforceable Rights

Di beberapa negara, hak-hak Ekosob warga negara yang dilanggar dapat diperiksa dan dibawa ke pengadilan berdasarkan ketentuan konstitusinya. Misalnya, Pasal 70/K Konstitusi Hungaria menyatakan, “Claims deriving from infringement of fundamental rights and objections to state (administrative) decisions in regard to compliance with duties may be brought to the Courts”. Di negara lain, upaya hukum pemenuhan hak-hak Ekosob tidak secara tegas disebutkan di dalam konstitusinya, namun pengadilan membuat penafsiran dan keputusan bahwa hak-hak Ekosob yang dilanggar dapat diajukan ke pengadilan untuk diperiksa. Misalnya di Afrika Selatan dalam perkara In re Certification of the Constitution of the Republic of South Africa (1996) dan di Filipina dalam perkara Oposa v Factoran (1993).

Menurut Philippa, justiciable rights dalam pendekatan pertama ini akan menciptakan ‘strong-form judicial review’ sebagaimana diklasifikasikan oleh Thusnet. Sebab, pengadilan dapat melakukan interpretasi mengenai aturan-aturan mulai dari kontrak, ganti rugi, hingga properti terhadap norma-norma konstitusi yang berkaitan dengan tingkat distribusi dari nilai-nilai sosial. Perdebatan seputar pendekatan ini bermuara pada dua kategori, yaitu soal legitimasi pengadilan terkait prinsip demokrasi dan pemisahan kekuasaan; konsep hak positif (positive rights) dan hak negatif (negative rights), serta kompetensi institusional pengadilan yang dinilai tidak cakap dalam menangani permasalahan Ekosob.

  1. Non-Justiciable Policy Guideline: Directive principles

Untuk mengatasi permasalahan terkait dengan upaya hukum pemenuhan hak-hak Ekosob, beberapa negara telah memasukan hak-hak Ekosob di dalam Konstitusinya sebagai prinsip-prinsip yang non-justiciable. Namun demikian, prinsip tersebut dapat dijadikan sebagai pedoman bagi pengadilan untuk melakukan interpretasi terhadap undang-undang. Sebagai contoh, Konstitusi India pada Bagian IV tentang Directive Principle of State Policy menyatakan, “The provisions contained in this Part shall not be enforceable by any court, but the principles therein laid down are nevertheless fundamental in the governance of  the country and it shall be the duty of the State to apply these principles in  making laws”.

Kritik terhadap pendekatan ini bersandar pada alasan bahwa hak-hak Ekosob ditempatkan sebagai ‘warga negara kelas kedua’ setelah hak-hak Sipol. Padahal premis umum menyatakan bahwa antara hak Sipol dan hak Ekosob saling tergantung satu sama lainnya. Philippa kemudian mengategorikan bentuk pendekatan kedua ini sebagai ‘superweak-form judicial review’.

  1. Judicial Review of the Reasonableness of Government Policy

Pendekatan ketiga mengambil jalan tengah antara pengadilan yang dapat membuat putusan kebijakan atas nama hak Ekosob dengan pengadilan yang menyerahkannya pada prinsip-prinsip pemandu. MK Afrika Selatan berhasil memperlihatkan bahwa upaya hukum dapat ditempuh untuk pemenuhan hak Ekosob tanpa memosisikan pengadilan dalam membuat keputusan yang kompleks dan mengancam prinsip pemisahan kekuasaan. Pendekatan ini dikategorikan sebagai ‘weak-form judicial review’, sebab putusan pengadilan mengenai persyaratan konstitusional bersifat tidak konklusif dan memberikan ruang kepada cabang-cabang kekuasaan politik untuk diubah atau ditafsirkan kembali.

Kasus Grootboom (2000) yang ditangani oleh MK Afrika Selatan menjadi contoh atas aplikasi dari pendekatan ini. Titik pendekatan yang diambil yaitu pengadilan tidak perlu menentukan apakah setiap orang terpenuhi hak-hak Ekosob-nya, namun pengadilan lebih memeriksa apakah kebijakan pemerintah telah berupaya untuk merealisasikan hak-hak tersebut. Mengutip pendapat Tushnet, Philippa menekankan bahwa pendekatan Grootboom ini tidak akan bertahan lama dan berkelanjutan. Apabila tidak ada kerjasama dari pemerintah untuk merealisasikan hal tersebut maka lambat laun pengadilan dapat saja mengubah bentuk putusannya menjadi ‘strong-form of judicial review’ sebagaimana sudah tercermin dalam perkara Treatment Action Campaign yang juga ditangani oleh MK Afrika Selatan pada 2002.

Terkait dengan tiga model pendekatan di atas, Philippa mengambil dua contoh Putusan MK yang terkait dengan hak-hak Ekosob dalam kasus judicial review, yaitu Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003 tentang Pengujian UU Ketenagalistrikan (2004) dan Putusan Nomor 058-059-060-063/PUU-II/2004 dan Nomor 008/PUU-III/2005 tentang Pengujian UU Sumber Daya Air (2005). Pertimbangan hukum yang disampaikan oleh MK di dalam kedua Putusan tersebut kemudian dijadikan sebagai alat analisa untuk menentukan pendekatan apa yang digunakan oleh MK dalam menangani perkara terkait dengan hak-hak Ekosob.

Dalam studi putusan yang pertama, yaitu Pengujian Undang-Undang Ketenagalistrikan, Philippa menjelaskan bahwa MK telah menjalankan ‘strong-form judicial review’ dan telah memasuki ranah pembuat kebijakan. Sebab, Putusan MK telah mengesampingkan kehendak dari parlemen yang terpilih secara demokratis dan berlawanan dengan argumen bahwa hak Ekosob tidak untuk ditangani pengadilan. Putusan ini juga dianggap telah melebihi pendekatan ketiga yang berangkat dari ‘weak-form judicial review’ dalam perkara Grootboom. Lebih lanjut, Philippa menilai bahwa pertimbangan putusan MK memperlihatkan kurangnya kompetensi institusional dalam menentukan isu-isu ekonomi yang kompleks seperti privatisasi. MK dinilai tidak memberikan pertimbangan yang cukup terhadap faktor-faktor lain yang dapat memengaruhi kebijakan dari privatisasi, misalnya rendahnya akses masyarakat terhadap listrik, tidak meratanya distribusi listrik, dan subsidi bagi masyarakat yang tidak mampu membayar tagihan listrik. Walaupun demikian, putusan ini disambut baik oleh banyak LSM, namun membuat cemas Pemerintah, para investor, dan komunitas pemberi bantuan (donor).

Selanjutnya, pada studi Putusan kedua tentang Pengujian Undang-Undang Sumber Daya Air, Philippa menemukan bahwa MK juga telah melakukan ‘strong-form judicial review’ dengan memasuki ranah pembuatan kebijakan melalui putusan ‘conditionally constitutional’. MK mencoba untuk memaksa kehendaknya atas tindakan dari cabang politik lain di masa mendatang, di mana hal ini telah melebihi pendekatan pengujian dalam kasus Grootboom. Sementara putusan ini disambut baik oleh pemerintah, sebagian LSM mengkritisi putusan tersebut dengan dalih bahwa UU SDA dibuat di bawah tekanan World Bank dan Asian Development Bank. Hal ini kemudian dibantah Philippa dengan memaparkan persentase dan data mengenai minimnya penduduk yang memiliki akses air bersih.

Dari kedua Putusan tersebut, Philippa menyimpulkan bahwa MK Indonesia tidak menerapkan ‘weak-form judicial review’, melainkan ‘strong-form judicial review’ yang melewati batas legitimasi dan kompetensi institusional serta berhadap-hadapan dengan akses dan upaya hukum pemenuhan hak-hak Ekosob. Namun, menurut Philippa, tindakan dari MK tidak dapat dievaluasi hanya berdasarkan argumentasi teoritis semata. Oleh karenanya, perlu juga dilihat secara khusus situasi sosial-ekonomi di Indonesia saat itu.

Implikasi Strong-form Judicial Review 

Salah satu kritik terhadap ‘strong-form judicial review’ adalah pengadilan seharusnya hanya menafsirkan dan tidak membuat undang-undang, karena akan menganggu yuridiksi legislatif dan eksekutif dalam membuat undang-undang dan kebijakan. Hakim yang tidak dipilih langsung seharusnya juga tidak mengesampingkan kehendak dari cabang-cabang politik lainnya. Namun kondisi ini menurut Philippa berangkat dari asumsi bahwa cabang-cabang politik telah berfungsi secara demokratis dan pembuatan undang-undang serta kebijakan telah merefleksikan kehendak rakyat. Dalam konteks ini, Philippa menyadari bahwa demokrasi di Indonesia masih menghadapi banyak tantangan, di antaranya, korupsi yang sistemik, politik yang dinilai hanya dikuasai kalangan elit saja, dan sebagian besar penduduk Indonesia belum memiliki saluran komunikasi dengan representasi politik yang telah terpilih. Menurut Philippa dalam kondisi transisi seperti ini, ‘strong-form judicial review’ memungkinkan untuk menutup kekurangan atas tidak terpenuhinya hak-hak Ekosob.

Selanjutnya, LSM atau organisasi non-pemerintah yang menjamur di seluruh Indonesia sejak bergulirnya era reformasi juga membawa pengaruh. Ketika mobilisasi masyarakat dalam advokasi dan perubahan kebijakan masih terlalu sulit, bagi Philippa terbukanya jalan litigasi untuk kepentingan publik (public interest litigation atau PIL) telah menjadi alat yang efektif untuk masyarakat lemah yang didukung LSM dalam mengadvokasi pemenuhan hak asasi manusia. Dampak yang dihasilkan juga begitu luas, khususnya menguntungkan bagi mereka yang tidak berpunya dan tidak memiliki akses terhadap sistem hukum. Implikasi litigasi tersebut juga dapat berlipat ganda dengan adanya peliputan media masa, di mana media massa di Indonesia pasca reformasi dikenal relatif bebas dan aktif. Philippa juga menambahkan bahwa penggunaan PIL yang didukung advokasi LSM dapat menjawab berbagai kesulitan atas akses terhadap sistem yudisial. Hal ini menjadikan PIL lebih memungkinkan dilakukan oleh kelompok lemah, dibandingkan harus melakukan proses lobbying terhadap cabang-cabang politik yang ada. Philippa berkeyakinan bahwa judicial review terhadap hak-hak Ekosob dapat menjadi suatu jalan untuk perubahan sosial sekaligus untuk mengoreksi kekurang-kekurangan yang terjadi dalam fase transisi Indonesia.

Terkait dengan sifat dari hak Ekosob, Philippa berpendapat bahwa MK Indonesia dipandang menemui kendala dalam melakukan interpretasi terkait hak terhadap listrik dan hak terhadap air serta menemukan rujukan yurisprudensi internasional. Menurut Philippa, sebagian besar upaya yang dilakukan MK dalam Putusannya lebih diarahkan untuk menentukan definisi mengenai “dikuasai” yang tidak secara spesifik untuk menjawab pemenuhan hak-hak Ekosob. Menurut Philippa, Putusan untuk judicial review UU Ketenagalistrikan mengindikasikan kurangnya kompetensi institusi dalam memutuskan isu yang sangat kompleks sehingga tidak seharusnya MK melakukan ‘strong-form judicial review’. Namun demikian, Philippa memahami bahwa perkara tersebut merupakan kasus judicial review pertama yang diperiksa oleh MK Indonesia. Di masa mendatang, MK disarankan untuk dapat meningkatkan kapasitas teknisnya dengan mempertimbangkan lebih banyak keterangan para ahli yang berpengalaman dalam hal tersebut.

Lebih lanjut Philippa berpendapat bahwa ‘strong-form judicial review’ dapat menyediakan mekanisme bagi masyarakat lemah untuk melindungi dirinya dari reformasi legislasi yang dapat menghasilkan pengorbanan jangka pendek terhadap hak-hak Ekosob mereka atas nama spekulasi pertumbuhan jangka panjang. Putusan yang aktual dan diharapkan dari MK dengan membatalkan suatu undang-undang yang inkonstitusional dapat pula meningkatkan pengaruh politik negara vis-à-vis International Monetary Fund (IMF). Namun demikian, Philippa juga menekankan bahwa lembaga keuangan internasional yang acapkali mengampanyekan kepatuhan terhadap hukum guna mendorong pertumbuhan ekonomi dan pengentasan kemiskinan untuk tidak berharap agar pemerintah Indonesia melanggar hukumnya sendiri.

Kesimpulan 

Berdasarkan analisanya, Philippa menyimpulkan bahwa pendekatan ‘strong form judicial review’ terhadap hak-hak Ekosob telah terbukti menjadi kekuatan pemberdayaan di Indonesia dengan menyediakan forum diskursif politik dan hak asasi manusia. Kedua putusan yang dianalisanya telah memajukan adanya dialog antara lembaga yudisial, eksekutif, dan legislatif. Namun demikian, bagi Philippa terlalu dini untuk mengatakan bahwa pendekatan ini akan dapat terus berlanjut. Prediksi dari Tushnet bahwa kerjasama antara ketiga cabang kekuasaan untuk memenuhi hak-hak Ekosob tidak akan berjalan dengan baik mungkin saja juga terjadi di Indonesia. Alasannya, berdasarkan sejarah dominasi lembaga ekskutif terhadap yudisial, lembaga-lembaga politik akan menemukan kesulitan untuk menerima independensi MK yang melakukan pendekatan aktivis. Terhadap putusan-putusan MK yang telah dikeluarkan, Pemerintah juga dapat saja mengabaikannya, misalnya tidak mengikuti arahan-arahan yang tertuang di dalam Putusan MK mengenai peraturan pelaksana atas UU Sumber Daya Air.

Terlepas dari hal tersebut, Philippa menemukan bahwa masyarakat Indonesia yang seringkali didukung oleh LSM, pada saat ini lebih dapat mengawasi dan mengevaluasi tindakan Pemerintah dalam hal pelaksanaan hak-hak Ekosob yang tertuang pada Putusan-Putusan MK. Hal demikian dapat saja mengurangi keinginan dari MK untuk mengintervensi lebih jauh terhadap undang-undang dan proses pembuatan kebijakan yang menjadi ranah cabang kekuasaan politik lain. Walaupun menurut Philippa pendekatan Grootboom dalam memperjuangkan hak-hak Ekosob di pengadilan dianggap paling memungkinkan di antara tiga model pendekatan sebagaimana dijelaskan sebelumnya, pendekatan seperti ini belum diikuti oleh MK Indonesia. Akan tetapi, pendekatan ‘strong-form judicial review’ yang ditempuh oleh MK Indonesia dapat dipahami oleh Philippa, sebab MK didirikan dalam suasana meningkatnya harapan terhadap independensi pengadilan pasca sejarah dominasi eksekutif yang sangat panjang. Namun, Philippa mengingatkan bahwa kurangnya pengalaman dan adanya keinginan untuk membuat putusan yang populis dapat saja menghasilkan putusan-putusan dengan kualitas yang meragukan.

Dengan melihat usia demokrasi di Indonesia yang masih baru, Philippa menyimpukan bahwa pendekatan yang dilakukan oleh MK Indonesia telah membawa manfaat dalam tahap transisi demokrasi. Namun, keberlanjutan dari pendekatan ‘strong-form’ yang dilakukan MK perlu ditinjau kembali di masa mendatang dalam hal progres Indonesia terhadap demokrasi, pengembangan terhadap kapasitas institusi dan integritas MK, serta perubahan-perubahan yang terjadi di lingkungan sosial-politik. Akhirnya, Philippa menyimpulkan bahwa judicial review yang dilakukan oleh MK telah menjadi bukti sebagai alat ampuh bagi mereka yang melakukan advokasi dalam pemenuhan hak-hak Ekosob selama fase reformasi politik dan ekonomi di Indonesia.

***

Kolom “Khazanah” Konstitusi merupakan rubrik yang menguraikan hasil penelitian ataupun kajian ilmiah yang dilakukan oleh para peneliti di luar Indonesia terkait dengan tema konstitusi. Rubrik ini dimaksudkan untuk mengetahui berbagai pandangan dan perspektif akademis yang berkembang di luar Indonesia terhadap keberadaan Mahkamah Konstitusi ataupun pelaksanaan sistem Konstitusi di Indonesia.

Tulisan ini juga ditujukan sebagai materi literature review yang dapat digunakan oleh para mahasiswa, peneliti, ataupun para praktisi hukum konstitusi sebagai bahan referensi akademis ataupun studi lanjutan. Kolom ini diasuh oleh Pan Mohamad Faiz, Peneliti di Mahkamah Konstitusi yang kini tengah menempuh program PhD di bidang Hukum Tata Negara di School of Law, University of Queensland, Australia.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s