Dalam elemen perwakilan tersebut terkandung berbagai dimensi yang bersinggungan dengan hak-hak dan kewajiban masyarakat. Termasuk dalam dimensi tersebut adalah bagaimana hubungan DPRD dengan kepala daerah; bagaimana hubungan keduanya dengan masyarakat yang memberikan mandat kepada mereka; pengakomodasian pluralisme lokal kedalam kebijakan-kebijakan daerah; penguatan civil society dan isu-isu lainnya yang terkait dengan proses demokratisasi di tingkat lokal.

(6) Pelayanan Publik
Elemen dasar yang keenam yang membentuk pemerintahan daerah adalah “pelayanan publik”. Hasil akhir dari pemerintahan daerah adalah tersedianya “goods and services” yang dibutuhkan masyarakat. Secara lebih detail goods and services tersebut dapat dibagi dalam dua klasifikasi sesuai dengan hasil akhir (end products) yang dihasilkan pemerintahan daerah. Pertama pemerintahan daerah menghasilkan public goods yaitu barang-barang (goods) untuk kepentingan masyarakat lokal seperti jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolan, pasar, terminal, rumah sakit dsb yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Kedua, Pemerintah Daerah menghasilkan pelayanan yang bersifat pengaturan publik (public regulations) seperti menerbitkan akta kelahiran, KTP, KK, IMB, dan sebagainya. Pada dasarnya pengaturan publik dimaksudkan untuk menciptakan ketentraman dan ketertiban (law and order} dalam masyarakat.
Isu yang paling dominan dalam konteks pelayanan publik tersebut adalah bagaimana kualitas dan kuantitas pelayanan publik yang dihasilkan pemerintah daerah dalam rangka menyejahterakan masyarakat lokal. Prinsip-prinsip standar pelayanan minimal dan pengembangan pelayanan prima (better, cheaper, and faster) serta akuntabilitas, akan menjadi isu utama dalam pelayanan publik tersebut.

(7) Pengawasan
Elemen dasar ketujuh yang membentuk pemerintahan daerah adalah pengawasan. Argumen dari pengawasan adalah adanya kecenderungan penyalahgunaan kekuasaan sebagaimana adagium dari Lord Acton yang menyatakan bahwa “power tends to corrupt and absolute power will corrupt absolutely”. Untuk mencegah hal tersebut, maka elemen pengawasan mempunyai posisi strategis untuk menghasilkan pemerintahan yang bersih. Berbagai isu pengawasan akan menjadi agenda penting seperti sinergi lembaga pengawasan internal, efektifitas, pengawasan eksternal, pengawasan sosial, pengawasan legislatif, dan juga pengawasan melekat (built in control).

C. Perjalanan Terbentuknya Undang-Undang tentang Pemerintahan Aceh

Sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia menurut UUD 1945 mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus, atau bersifat istimewa. Kenyataan sejarah menunjukkan bahwa Aceh merupakan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa terkait dengan salah satu karakter khas sejarah perjuangan masyarakat Aceh yang memiiiki ketahanan yang tinggi. Ketahanan dan daya juang yang tinggi itu bersumber dari pandangan hidup yang berlandaskan syariat Islam yang kuat sehingga Aceh menjadi daerah modal bagi perjuangan dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pandangan Hidup yang berlandaskan syariat Islam itulah yang kemudian dijadikan dan diberlakukan sebagai tatanan hidup dalam bermasyarakat saat ini. Hal demikian kemudian menjadi pertimbangan penyelenggaraan keistimewaan bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh dengan Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999.

Namun, dalam implementasinya, UU tersebut dipandang kurang memberikan kehidupan di dalam keadilan atau keadilan di dalam kehidupan. Bagi masyarakat Aceh kondisi demikian belum dapat mengakhiri pergolakan masyarakat di Provinsi DI Aceh yang dimanifestasikan dalam berbagai bentuk reaksi. Respons Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat RI melahirkan salah satu solusi politik bagi penyelenggaraan persoalan Aceh, berupa Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 yang mengatur penyelenggaraan otonomi khusus bagi Provinsi DI Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussaiam.

Dalam pelaksanaannya, undang-undang tersebut juga belum cukup memadai dalam menampung aspirasi dan kepentingan pembangunan ekonomi dan keadilan politik. Hal demikian mendorong lahirnya undang-undang tentang Pemerintahan Aceh dengan prinsip otonomi seluas-luasnya. Bencana alam, gempa bumi, dan tsunami yang terjadi di Aceh pada akhir Desember 2004, telah menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa untuk membangun kembali masyarakat dan wilayah Aceh. Begitu pula telah tumbuh kesadaran yang kuat dari Pemerintah dan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) untuk menyelesaikan konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, serta bermartabat yang permanen dalam kerangka NKRI.

Dari uraian di atas, tampaklah bahwa penataan otonomi khusus di Aceh merupakan salah satu upaya meretas hadirnya sebuah keadilan dan pencapaian tujuan otonomi daerah dalam kerangka NKRI, yaitu mencapai kesejahteraan secara demokratis di Nanggroe Aceh Darussaiam. Penandatanganan Nota Kesepahaman antara Pemerintah RI dan GAM pada tanggal 15 Agustus 2005 di Helsinki, menjadi pintu pembuka bagi kedamaian di Aceh. Walaupun pada awalnya, penandatangan MoU sempat mendapat reaksi pro dan kontra dari berbagai macam elemen masyarakat, namun pada akhirnya dengan segala kelapangan dada semua sepakat, bahwa perdamaian abadi harus diwujudkan di Aceh.

Ada enam butir utama isi Nota Kesepahaman yang telah dicapai yaitu: penyelenggaraan pemerintahan di Aceh; hak asasi manusia; amnesti dan reintegrasi ke dalam masyarakat; pengaturan keamanan; pembentukan Misi Monitoring Aceh (AMM) dan penyelesaian perselesihan. Setelah hampir semua butir-butir nota kepahaman dilaksanakan, maka penyusunan RUU Pemerintahan Aceh mendapat perhatian dari seluruh komponen masyarakat. Bagi masyarakat Aceh, yang menjadi pertanyaan adalah apakah butir-butir yang terdapat dalam Nota Kesepahaman segera dapat ditindaklanjuti dengan undang-undang, sedang bagi masyarakat di luar Aceh akan melihat sejauh mana keistimewaan atau kekhususan yang diberikan kepada masyarakat Aceh.

Kalau kita kembali mencermati proses perjalanan penyusunan dan pembahasan Rancangan Undang-Undang Pemerintahan Aceh (UU-PA) dengan jelas terlihat segala upaya telah dilaksanakan secara serius dengan memperhatikan seluruh aspirasi masyarakat, khususnya yang berada di wilayah Aceh. Terlepas masih adanya kekurangan, namun semangat yang mendasari Undang-Undang Pemerintahan Aceh (UU-PA) iniiah yang patut menjadi acuan bersama, yakni membangun Aceh yang lebih berkeadilan, sejahtera, demokratis dan bermartabat.

UU Pemerintahan Aceh adaiah undang-undang yang unik dalam proses penyusunannya, karena melibatkan berbagai elemen masyarakat Aceh secara luas, bahkan menarik perhatian dunia. Pihak-pihak yang turut berpartisipasi meliputi masyarakat Aceh yang berasal dari pemerintah daerah, kalangan LSM, akademisi, wanita, ulama, dan anggota GAM. Sebagai sebuah produk hukum baru yang lahir dari konsekuensi adanya perubahan kebijakan politik antara Pemerintah RI dan GAM, maka RUU ini harus dapat mengakomodasi tuntutan kedua belah pihak secara adil.

Pada awalnya, tak kurang dari enam versi naskah RUU PA didiskusikan di Aceh, yaitu dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Nanggroe Aceh Darussalam (DPRD NAD), Pemerintah Daerah (Pemda NAD), Universitas Syiah Kuala, Universitas Islam Negeri (IAIN) Arraniry, Acehnese Civil Society Task Force (ACSTF), dan dari GAM. DPRD NAD pun berinisiatif mengadakan serangkaian diskusi dan dialog dengan berbagai pihak untuk bersama-sama membicarakan RUU ini. Seluruh pihak yang mempunyai naskah RUU dan berkepentingan dengan RUU ini diundang untuk berdiskusi. Mulai dari kelompok ulama, sampai dengan organisasi perempuan di Aceh.

Melihat proses yang begitu dinamis dari berbagai pihak ini, timbul dorongan dari komponen masyarakat sipil untuk membentuk Tim Perumus Bersama yang terdiri dari berbagai komponen pemangku kepentingan dan bertugas menyepakati satu naskah bersama yang dapat mewakili berbagai elemen di Aceh untuk disampaikan ke Jakarta. Tanggal 22-30 November 2005 pun menjadi suatu fase penting dalam pembicaraan ini. Dalam kurun waktu seminggu tersebut terjadi perdebatan, tekanan, dan tarik menarik untuk mendorong adanya satu draf bersama dari Aceh. DPRD NAD dianggap sebagai pihak yang mempunyai kapasitas politik yang strategis untuk menjembatani proses partisipasi seperti ini, sehingga rapat paripurna DPRD NAD pun dijadikan momentum penting untuk menandai munculnya satu draf bersama ini. Pada malam 29 November 2005 terjadilah pembahasan yang intensif antara DPRD NAD, Pemda, berbagai komponen masyarakat sipil, dan GAM. Maka lahirlah draf keenam dari DPRD NAD yang secara maksimal berupaya mengakomodasi seluruh kepentingan peserta pembahas pada saat itu. Draf yang terdiri atas 38 Bab dan 209 pasal inilah yang diserahkan kepada Departemen Dalam Negeri (Depdagri) pada 30 November 2005. Setelah penyerahan secara resmi, diadakan pula berbagai diskusi formal dan informal antara berbagai lembaga dan komponen masyarakat di Aceh yang menyepakati RUU itu dengan berbagai lembaga politik di Jakarta untuk mendorong substansi yang telah disepakati bersama tersebut.

Sementara itu, ada tekanan yang tinggi mengenai batas waktu pembahasan. Pemerintah pada awalnya meminta agar ada naskah yang masuk pada Oktober 2005 agar tenggat waktu 31 Maret 2006 dapat dipenuhi. Namun, semua pihak tentu menyadari bahwa membuat suatu undang-undang tidaklah semudah membalikkan telapak tangan. Apalagi karena undang-undang tersebut diharapkan mendorong terjadinya perubahan besar di Nanggroe Aceh Darussalam. Setelah dilakukan pembahasan di Depdagri dan pembahasan antar departemen, RUU PA menjadi 40 Bab dan 206 Pasal yang terdiri dari 1446 Daftar Inventarisasi Masalah (DIM).

Secara substantif RUU PA dapat dikatakan sebagai kekhususan yang menyangkut Pemerintahan Daerah Aceh, yakni:
• Kekhususan yang pertama, RUU PA akan menanggung beban sebagai turunan dari sebuah Nota Kesepahaman. Karena itu, hampir dapat dipastikan pembahasan substansi RUU ini akan berjalan alot apabila tidak ada langkah-langkah khusus yang menyertainya.
• Kekhususan yang kedua, sebagai bagian dari sebuah upaya perdamaian yang sekian lama dinantikan, proses yang inklusif menjadi prasyarat yang tak dapat ditolak lagi. Proses penyusunan dan pembahasan yang partisipatif dan transparan akan menjadi bagian dari proses perdamaian itu sendiri. Sebab, dalam proses itulah akan terkumpul masukan dan terjadi ‘internalisasi’ dan proses pemahaman substansi RUU, sehingga akan membantu masyarakat untuk memantau implementasi undang-undang itu nantinya. RUU PA juga menanggung beban sebagai bagian dari upaya membangun kembali Aceh, bukan hanya dalam arti fisik tetapi lebih jauh lagi, RUU ini juga akan menjadi sarana dalam membangun masyarakat (society) Aceh. Dan membangun Aceh di sini bukan hanya pasca-tsunami, tetapi membangun kembali masyarakat Aceh yang sudah sekian lama hidup dalam suasana represif.
• Kekhususan yang ketiga, RUU PA mempunyai jangka waktu penyusunan yang tidak dapat ditawar lagi, yaitu hanya kurang lebih 6 (enam) bulan. Suatu jangka waktu yang singkat untuk sebuah RUU yang substansinya bahkan belum pernah dibicarakan sebelum Nota Kesepahaman ditandatangani pada 15 Agustus 2005.

Kekhawatiran banyak pihak akan terjadinya debat berkepanjangan dalam pembahasan RUU-PA tidak terbukti. Meski berjalan cukup alot, namun draft UU-PA telah dapat diselesaikan pada tanggal 7 Juli 2006 di tingkat Pansus.Yang membanggakan, bahwa sepanjang pembahasan di tingkat Pansus, kehadiran anggota DPR sekitar 82% dan di tingkat Panja sekitar 90%. Bahkan tidak ada satu masalah pun yang diambil secara voting. Ini menunjukkan pemahaman yang demikian tinggi setiap anggota DPR dalam pengambilan keputusan yang diambil.

Tanggal 11 Juli 2006 menjadi hari yang bersejarah bagi rakyat Indonesia khususnya bagi masyarakat Aceh, ketika secara aklamasi RUU PA disetujui dalam Sidang Paripurna DPR RI. Tentunya ada beberapa masalah krusial yang menjadi pembahasan intensif, seperti masalah judul; kewenangan; bagi hasil; parpol lokal; pilkada; peradilan HAM dan lain-lain yang memerlukan penjelasan, sehingga tidak menimbulkan tafsir yang berbeda dari semangat yang mendasarinya.

Undang-Undang ini memiliki 2 (dua) sifat pokok, yaitu:
1. Komprehensif, dalam arti mengatur hal ihwal penyelenggaraan pemerintahan di Aceh secara menyeluruh sehingga muatannya mencakup 40 Bab dan 273 Pasal.
2. Tuntas, dalam arti memuat pengaturan secara rinci dan detail sehingga hanya diperlukan 2 (dua) Peraturan Pemerintah dan 3 (tiga) Peraturan Presiden sebagai pelaksanaan Undang-Undang, sedangkan daerah harus menyelesaikan 68 qanun.

UU Pemerintahan Aceh yang merupakan upaya maksimal dari proses politik, tentunya tidak adil kalau hanya dikritisi dari satu sisi yang tidak seluruhnya bisa diakomodasikan, tetapi akan adil bila melihat secara menyeluruh niat baik semua pihak yang ingin melihat Aceh menjadi lebih sejahtera. Perlu dicatat, bahwa beberapa kewenangan yang tidak ada dalam MoU maupun draf RUU PA usul DPRD, dimasukkan dalam UU ini. Oleh karena itu hendaknya kita melihat UU-PA ini dengan pandangan yang jernih demi masa depan Aceh yang lebih baik. Sejarah perjalanan hidup masyarakat Aceh yang ditandai dengan munculnya gerakan perjuangan menuntut kemerdekaan telah membawa dampak negatif berupa jatuhnya korban yang tidak berdosa. Masyarakat Aceh hidup dalam suasana yang mencekam di bawah ancaman keamanan. Kehidupan perekonomian menjadi tidak berkembang, menyebabkan semakin terpuruknya masyarakat Aceh dalam kesengsaraan.

Dalam hal ini terlihat bahwa Undang-Undang Pemerintahan Aceh dapat memberikan diskresi kewenangan yang cukup besar, baik di tingkatan pemerintahan provinsi maupun kabupaten/kota, terlebih jika dibandingkan dengan daerah lain di Indonesia. Yang menjadi tantangan ke depan sesungguhnya adalah bagaimana Pemerintah, Pemerintahan Aceh dan pemerintahan kabupaten/kota secara sinergis mampu mengoptimalkan segala peluang yang tergambar melalui diskresi kewenangan tersebut untuk dapat memakmurkan rakyat Aceh secara demokratis. Kita berharap dengan disahkannya UU-PA ini dapat mempercepat terwujudnya kehidupan dan kesejahteraan masyarakat Aceh dalam perdamaian yang abadi. Masih diperlukan sebuah proses panjang untuk melaksanakan undang-undang ini, oleh sebab itu dibutuhkan partisipasi aktif dari seluruh komponen bangsa, khususnya rakyat Aceh.

Mengakhiri ulasan, ada suatu hal yang menarik dalam ‘penciptaan’ UU-PA ini karena rupanya angka “11” menjadi “angka keramat” bagi masyarakat Aceh. Dilihat dari bagaimana tanggal 11 Juli 2006 menjadi hari yang bersejarah bagi masyarakat Aceh, di mana secara aklamasi RUU PA disetujui dalam Sidang Paripurna DPR RI. Pun ketika proses penomoran UU-PA, Sekretariat Negara “dibisiki” elemen masyarakat Aceh agar bila memungkinkan UU-PA diberi nomor “11” karena suatu alasan yang berkaitan dengan keyakinan masyarakat Aceh. Dan secara kebetulan pula, hal itu dapat terwujud karena sesuai kondisi yang ada pada saat itu UU-PA memang sebagai undang-undang urutan yang ke-11 yang lahir pada tahun 2006. Hal lain yang kemudian menggunakan angka “11” adalah pelaksanaan Pilkada Aceh yang baru saja diselenggarakan pada tanggal 11 Desember 2006 lalu.

* Mengucapkan terima kasih kepada rekan Biromo Nayarko, Peneliti pada Setneg RI, yang telah menyelesaikan tulisan ini.